Auditoria operativa

Revisión de tarifas

Estudio económico licitaciones

La experiencia indica que con frecuencia los contratos de servicios públicos municipales de abastecimiento de agua potable albergan riesgos importantes para el contratante.

En primer lugar el riesgo de la falta de una definición previa del servicio que se desea. Pare ello se debería partir del conocimiento del servicio en su forma actual y la deseada. Los elementos para esa definición son el Reglamento, que debe regular las relaciones(derechos y deberes) entre los tres actores esenciales del servicio -Ayuntamiento en tanto que titular y responsable de su prestación, operador técnico del mismo y ciudadanos usuarios del servicio-, el Plan Director de inversiones, y un Esquema Económico, financiero y tarifario que equilibre en el medio plazo los movimientos de capital y asegure la solvencia del servicio.

Por otra parte es claro que ningún alcalde debe ser experto en todos los temas que abarca la responsabilidad municipal. Pero su deber es rodearse de personas que conozcan las necesidades de su ayuntamiento y tengan la capacidad de análisis suficiente como para conciliar necesidades, posibilidades y procedimientos. A esta cuestión técnica hay que sumar la necesidad de conocimiento de sus características financieras. Las finanzas relacionan la economía con el tiempo y el riesgo asociado. El riesgo de la deuda no es el mismo cuando se financia a fondo perdido que cuando se tiene la contrapartida de un sistema tarifario robusto.

Los contractos de estos servicios suelen ser de larga duración. Es natural que así sea, pues se requiere tiempo para amortizar las inversiones asociadas. Pero en muchos casos, el tratamiento deflactor tiempo se asocia a la tranquilidad de tener un problema resuelto por varios años. Con esa actitud, tan frecuente, pierde sentido el tratamiento del tiempo como factor financiero y se pierde de vista la visión estratégica asociada al contrato.

A ello se han añadido en los últimos años, el riesgo derivado de la actitud de ciertos operadores, que litigan entre ellos y con los municipios, con loque arrastran a los servidores públicos a terrenos conflictivos en los que se ven obligados a emplear esfuerzos y recursos que deberían orientarse al servicio de los ciudadanos.

DIFICULTADES EN LA GESTIÓN DEL SERVICIO ESPECIALMENTE EN LA GESTIÓN INDIRECTA

La falta de un control y un seguimiento adecuado de los contratos por parte de los ayuntamientos suele ser la base sobre la que se han extendido prácticas erróneas en la gestión del servicio por parte de las empresas de suministro de agua en el ámbito municipal.

En algunos casos, además, los contratos de concesión contienen deficiencias en su configuración que abonan el campo a la confusión o facilitan el incumplimiento de los acuerdos.

Pese que en algunos casos puede haber una buena definición contractual del servicio y una mejor voluntad en su ejecución, podemos identificar las deficiencias más comunes que las empresas concesionarias cometen en la gestión del servicio y que conllevan un perjuicio para el ayuntamiento y para los usuarios:

a)    Tratamiento equívoco del canon. Según la legislación vigente, el canon es una prestación obligatoria del concesionario al Ayuntamiento y es parte del riesgo que la empresa asume en la gestión del servicio, pero de ninguna manera debería ser entendido como un coste añadido a la tarifa final, lo que priorizaría la cobertura de la retribución del concesionario, como a menudo se observa.

b)    Falta de libre concurrencia en la contratación de servicios. Los suministros, materiales de construcción y servicios en general facturados a las empresas concesionarias o empresas de economía mixta constatan la contradicción a la Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, la cual regula las formas de contratación para que constituyan “la máxima garantía para los intereses públicos”. A menudo estos servicios son contratados por el concesionario a empresas del propio grupo empresarial o en procedimientos confusos y a precios por encima de mercado.

c)     Actualización de la tarifa mediante fórmula polinómica. La actualización de la tarifa mediante fórmulas polinómicas se vuelve obsoleta con el tiempo, al estar éstas planteadas bajo estudios de costes históricos sin la correcta revisión a los reales de cada ejercicio. Esta práctica no promueve la revisión, auditoría y verificación de los gastos ni los ingresos reales obtenidos. En contraposición, una práctica correcta promovería un seguimiento exhaustivo de la gestión del servicio.

d)    Retribución del concesionario establecida a partir de un porcentaje sobre los gastos del servicio. Este hecho no propicia un estímulo para generar optimización de costes. En contraposición, dicha retribución debería establecer mecanismos basados en la mejora o captura de eficiencias para el servicio, la mejora de los procedimientos y los costes, y las mejoras en la prestación efectiva del servicio.

e)    Incumplimiento del pago de la tasa del 1,5%. Esta tasa, regulada en los artículos 15, 20 a 27 y 57 del RDL 2/2004, de 5 de marzo, del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), corresponde a la ocupación del dominio público sobre las empresas explotadoras de servicios de suministros de interés general. Aunque en este caso lo más probable es que conlleve un aumento de la tarifa, su no aplicación incumple con la equidad fiscal, ya que es de obligado cumplimiento para todo el territorio español, por lo que su aplicación no debería quedar sujeto a una decisión de carácter municipal.

f)      Deficiencias en el servicio por el incumplimiento de las inversiones en mantenimiento y mejora. Cortes en el suministro, reducción de la presión o mala calidad del agua por el uso de materiales por debajo de los estándares acordados son algunas de las prácticas que llevan a cabo los concesionarios para compensar erróneamente un deficiente rendimiento hidráulico, provocado en origen por un defectuoso mantenimiento de la red de suministro o la falta de inversiones, muchas veces previstas en los contratos y acuerdos con los Ayuntamientos.

LA CAPACIDAD DE ACTUACIÓN MUNICIPAL

Una de las características que tiene la administración titular del servicio de abastecimiento de agua potable es la potestad tarifaria que ser caracteriza por ser una prerrogativa funcional, encaminada a la satisfacción del interés general.

La citada prerrogativa funcional de la administración que en todo caso le corresponde a la administración la cuantificación y establecimiento de la tarifa, tanto más en el caso del agua en el que como ya estableció el Tribunal Constitucional por la configuración del servicio su contraprestación está sujeta al principio de legalidad de las prestaciones patrimoniales públicas.

Una de las vertientes de la potestad tarifaria es la revisión de dichas tarifas para la adecuación a la realidad económica. No obstante, el artículo 116.3 del RSCL dispone que serán nulas las cláusulas que dispongan la irreversibilidad de las tarifas, aunque ello se debería de contrastar a la luz de lo que dispone la Ley de desindexación de la economía y su normativa de desarrollo.

Por su parte, hay que recordar que el RDL 781/1986 dispone que “las tarifas deben ser suficientes para la autofinanciación del servicio de que se trate.”

Hay que decir que la revisión tarifaria no es una respuesta al resultado previo obtenido por el concesionario, sino un mecanismo para evitar que se repita la misma situación de desequilibrio en la economía del contrato.

La tarifa tiene que proporcionar unos ingresos que cubran los gastos propios de la prestación del servicio, además de una retribución para el explotador de este. La retribución para el explotador, en el caso de una concesión comprende el beneficio industrial del prestamista del servicio. En la forma de gestión indirecta, la retribución del explotador se establece, en general, en un porcentaje aplicado en los costes de compra de agua.

PROPUESTA TÉCNICAORDENANZA DE LA TARIFA DEL SERVICIO MUNICIPAL DE AGUA

La ordenanza recogerá el resultado del estudio de formación o actualización de tarifas que atenderá la memoria explicativa del servicio, sus infraestructuras y procesos de explotación, su estado actual y las previsiones contempladas en los programas de mejora o Planes Directores del servicio, los caudales abastecidos, drenados y depurados, así como los facturados y cobrados y sus proyecciones. Para la ordenanza se observan las magnitudes presupuestarias de los gastos o costes previsibles en los que el servicio va a incurrir en función de los niveles de calidad establecidos para el desarrollo del mismo, los criterios de explotación (operación y mantenimiento) fijados y los procesos y procedimientos de trabajo considerados. Así, de acuerdo a las previsiones de suministro, se propone una estructura tarifaria y una aplicación de precios unitarios, índices de progresividad y una adecuada asignación según la priorización de los diferentes usos.   

ESTUDIO ECONÓMICO DE LOS COSTES SERVICIO

La determinación de los costes mediante un estudio económico utilizando el sistema ABC, para lo cual se tomarán en consideración los costes directos e indirectos (personal, administración y estructura, etc.). y los correspondientes a los bienes e instalaciones afectos al servicio que son necesarios para su prestación aplicando métodos de valoración de los activos según el valor neto contable y el análisis de la referencia al descuento de flujos de caja

REVISIÓN OPERATIVA DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO

La auditoría operativa se ha esgrimido como el instrumento analítico más adecuado para el conocimiento real de la situación económico-financiera y de la correcta prestación del servicio. Se ha concluido que este análisis faculta la mejor evaluación del estudio tarifario aplicado en la prestación del servicio contratado en aras de su revisión, si cabe. Mediante la auditoría operativa se dará respuesta a cuatro cuestiones clave: el grado de cumplimiento de las condiciones jurídicas, económicas, técnicas y funcionales establecidas; el coste real del servicio; la viabilidad de las infraestructuras del servicio para garantizar la continuidad de su prestación; el nivel de consecución de los objetivos de gestión, a nivel económico y de calidad, establecidos.

AUDITORÍA FINANCIERA DE LAS CUENTAS ANUALES DEL SERVICIO

La planificación y desarrollo de los trabajos de auditoría se realizarán con sujeción a las Normas de Auditoría del Sector Público (NASP) aprobadas por Resolución de 25 de octubre de 2019 (BOE de 5 de noviembre de 2019) del Interventor General de la Administración del Estado, por la cual se aprueba la adaptación de las Normas de auditoría del Sector Público a las Normas Internacionales de Auditoría. Asimismo supletoriamente se atenderá lo que dispone la Resolución de 22 de diciembre de 2010, del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, donde se establece la Norma de Control de Calidad Interno de los auditores de cuentas y sociedades de auditoría, así como el que dispone la Norma Internacional de Control de Calidad NICC1.



ANÁLISIS DEL MODELO DE GESTIÓN DEL SERVICIO

La ley establece los criterios y los motivos a través de los que se tendrá que tomar la decisión sobre la forma de gestión del servicio del agua de forma discrecional y no arbitraria pidiendo al ente local que su decisión esté fundamentada en que la forma de gestión sea la más eficiente y sostenible, en base a criterios económicos que no supongan el incremento de la deuda y que no malogren el presupuesto equilibrado para la prestación eficaz de los servicios públicos.